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Gemeindepolitik: Auch Nichtöffentliches muss
öffentlich gemacht werden

München Rathaus Marienplatz

Rathaus München
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Gemeinden kündigen öffentliche Sitzungen des Gemeinderates öffentlich an – dazu sind sie verpflichtet. Allerdings sind die Gemeinden ebenso verpflichtet, öffentlich bekannt zu geben, wann und wo eine nichtöffentliche Gemeinderatssitzung stattfindet und welche Tagesordnungspunkte dort behandelt werden. Viele Gemeinden halten sich jedoch nicht daran. Dabei hat ein Verstoß gegen diese Vorschrift gravierende Folgen: Wenn die pflichtgemäße Bekanntmachung der Tagesordnung einer nichtöffentlichen Sitzung unterblieben ist, haben die Beschlüsse, die in der geheimen Sitzung gefasst wurden, keine Gültigkeit. Dies stellt Regierungsrat Michael Pahlke in einer Abhandlung klar.***

Die Öffentlichkeit hat ein Recht darauf zu erfahren, wo und wann die Sitzungen des Gemeinderates stattfinden und welche Angelegenheiten behandelt werden. Dies ergibt sich klar und unzweifelhaft aus der Bayerischen Gemeindeordnung, in der es in Artikel 52 heißt: „Zeitpunkt und Ort der Sitzungen des Gemeinderats sind unter Angabe der Tagesordnung, spätestens am dritten Tag vor der Sitzung, ortsüblich bekanntzumachen.“ Es wird hier nicht nach öffentlichen und nichtöffentlichen Sitzungen unterschieden.

Die übliche Praxis der Gemeinden besteht hingegen zumeist darin, lediglich die öffentlichen Gemeinderatssitzungen öffentlich anzukündigen – nicht aber die nichtöffentlichen Sitzungen des Gemeinderates oder der Ausschüsse. Sie verstoßen somit klar gegen die Gemeindeverfassung. Eine rühmliche Ausnahme bildet die Landeshauptstadt München: Im Online-Ratsinformationssystem der Stadt kann sich jeder über die Tagesordnungspunkte der öffentlichen und der nichtöffentlichen Sitzungen im Detail informieren. Wie ein Sprecher der Rechtsabteilung auf Nachfrage bestätigt, hat man sich im Münchner Stadtrat im Sinne transparenter und bürgernaher Rathauspolitik ganz bewusst für diese Vorgehensweise entschieden und gute Erfahrungen damit gemacht.

Die in vielen Rathäusern „herrschende Meinung“ befindet sich im Irrtum

Der Grund, warum die Gemeinden sich in den allermeisten Fällen nicht an die in der Gemeindeordnung formulierte Verfahrensvorschrift halten, mutet seltsam an: Ein juristischer Kommentar zur Bayerischen Gemeindordnung, der als Standardkommentar gilt, behauptete stets: Die Bekanntmachungspflicht gelte zwar für öffentliche, würde aber nicht aber für nichtöffentliche Sitzungen gelten. Da die Bürger nicht an den Sitzungen teilnehmen können, wäre die Öffentlichmachung der Tagesordnung sinnlos und es würde kein legitimes Interesse an den nichtöffentlichen Themen bestehen.

Eine nachgerade absurde Argumentation – doch Gemeindeverwaltungen folgen dieser sogenannten „herrschenden Meinung“ bereitwillig und verteidigen dies auch bei kritischen Nachfragen. Sie berufen sich bei ihrer vorschriftswidrigen Geheimhaltung von Ort, Zeitpunkt und Tagesordnung der nichtöffenlichen Sitzung gern auf diesen Standardkommentar und wähnen sich damit gegenüber Nachfragen von Presse oder interessierten Bürgern rechtlich auf der sicheren Seite. ‚Wir dürfen die nichtöffenlichen Punkte gar nicht bekannt geben‘, heißt es.

Doch wer so argumentiert, befindet sich im Irrtum – und zwar gleich doppelt. Denn erstens ist eine Interpretation der Gemeindeordnung wohl kaum höher zu bewerten als der Wortlaut der Gemeindeordnung selbst, der an dieser Stelle eindeutig ausfällt. Und zum anderen können sich die Gemeinden auch nicht länger mehr auf diesen Kommentar berufen – denn sein Urheber Hans-Joachim Wachsmuth hat, wie Pahlke anmerkt, seine Auffassung mittlerweile aufgegeben.

München zeigt wie’s geht: Die Themen aus der nichtöffenlichen Sitzungen werden öffentlich benannt

Es reicht also nicht aus, wenn es in der öffentlichen Ankündigung der Gemeinde heißt „Im Anschluss an die öffentliche Sitzung findet eine nichtöffentliche Sitzung statt.“ Vielmehr muss zugleich deutlich gemacht werden, welche einzelnen Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung zur Sprache kommen sollen.

Soweit dabei Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner es erforderlich machen, ist die Tagesordnung des nichtöffentlichen Teils zumindest in „verallgemeinerter Form“ bekannt zu machen. Die Landeshauptstadt München zeigt, wie es geht. Auf der Tagesordnung der letzten Stadtratssitzung am 7. Juli standen 20 Punkte. Sie sind konkret formuliert, etwa: „Bekanntgabe einer Dringlichen Anordnung des Oberbürgermeisters gemäß Art. 37 Abs. 3 Satz 1 GO vom 12.06.2014 Neubau Kindertagesstätte Marianne-Plehn-Straße Einleitung eines Aktivprozesses wegen Mängeln und Schäden“.

Die nichtöffentliche Tagesordnungen der Ausschüsse werden in gleicher Weise öffentlich angekündigt und sind auch später jederzeit nachzulesen. In der gestrigen Sitzung (16. Juli) des Münchner Planungs-Ausschusses stand beispielsweise auf der Tagesordnung: „In-House-Vergabe (Bauträgerauswahl) Flurstück 9346/3 Sektion V Gemarkung Sendling Karwendelstraße 39“. Das sind echte und relevante Informationen, mit denen Bürger etwas anfangen können. Geht es um Personalangelegenheiten, die datenschutzrechlich relevant sind, heißt es lediglich allgemein: „Übertragung eines Amtes der BesGr. B 4 auf Lebenszeit“ oder „Beförderung Baureferat“.

Tatsächlich gibt es nur sehr wenige, genau definierte Gemeinde-Angelegenheiten, die laut Gemeindeordnung in nichtöffenlicher Sitzung behandelt werden dürfen und müssen. Die Praxis in vielen Gemeinden sieht allerdings anders aus: Da möchten Bürgermeister unbequeme Fragen von ihren Bürgern vermeiden oder sie befürchten, dass unliebsame Diskussionen in der Öffentlichkeit losgetreten werden. Deshalb verlegen sie manch heiklen Tagesordnungspunkt gleich vorsorglich in die nichtöffenliche Sitzung. Von einer Informationspolitik wie in der Landeshauptstadt können die Bürger im Landkreis Traunstein oft nur träumen.

Einzelne Gemeinderäte, die darauf aufmerksam machen, dass ein bestimmter Punkt eigentlich in die öffentliche Sitzung gehört, tun nur ihre Pflicht. Sie können sich mit ihrem Votum aber oft nicht gegen die Mehrheitsmeinung im Rat durchsetzen. Oft unterbleibt die Prüfung, ob es sich hier möglicherweise gegen einen Verstoß gegen die Gemeindeordnung handelt, weil sich niemand findet, der dies anficht. Gemeinderatsmitglieder, Pressevertreter, Bürger, Zeitungsleser – sie nehmen den Fehler vielleicht wahr, schweigen aber meist dazu, um des „lieben Friedens willen“.

Abstimmungsergebnisse von nichtöffenlichen Beschlüssen sind ebenfalls offenzulegen

Die Transparenzverpflichtung der Rathäuser geht aber noch weiter: Nicht nur sind die Tagesordnungspunkte der nichtöffentlichen Sitzung vorher bekanntzugeben, und nicht nur sind die Beschlüsse aus nichtöffentlicher Sitzung öffentlich mitzuteilen, wenn der Grund der Geheimhaltung weggefallen ist – offenzulegen sind auch die Abstimmungsergebnisse der nichtöffentlichen Beschlüsse. Die als zwingend betrachtete dauerhafte Geheimhaltung des Abstimmungsverhaltens in einer nichtöffentlichen Sitzung widerspricht dem Prinzip der offenen Abstimmung bei Sachfragen, welches auch bei nichtöffentlichen Sitzungen Geltung hat, so Regierungsrat Michael Pahlke. „Die Gemeindebürger haben ein Anrecht darauf, zumindest nachträglich zu erfahren, wie ihr Volksvertreter in einer bestimmten nichtöffentlich behandelten Angelegenheit abgestimmt hat.“

Pahlke muss es wissen. Der Leiter des Geschäftsbereichs „Bauen und Umwelt“ am Landratsamt Würzburg ist gleichzeitig Lehrbeauftragter an der Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung und Rechtspflege in Hof. Außerdem ist er nebenamtlicher Arbeitsgemeinschaftsleiter für öffentliches Recht in der Ausbildung der Rechtsreferendare. Pahlke weiß also, wovon er spricht, wenn er schreibt: „Die unterbliebene ortsübliche Bekanntmachung eines Tagesordnungspunktes hat daher als Fehlerfolge grundsätzlich die Nichtigkeit eines gefassten Beschlusses zur Folge.“ Dieser Satz dürfte für manche Kommune Zündstoff bergen.

Bayerns Bürger warten immer noch auf weitergehende Informationsrechte

Pahlke resümiert: „Die von der h(errschenden) M(einung) als zwingend betrachtete dauerhafte Geheimhaltung des Abstimmungsverhaltens in einer nichtöffentlichen Sitzung widerspricht dem Prinzip der offenen Abstimmung bei Sachfragen (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GO), welches auch bei nichtöffentlichen Sitzungen Geltung hat.“

Und er hält fest: „Sofern die Gründe für die Geheimhaltung eines in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses weggefallen sind .., ist Pressevertretern auf ein entsprechendes Ersuchen … auch das Abstimmungsverhalten in einer nichtöffentlichen Sitzung bekannt zu geben.“

Hier ist hinzuzufügen: Gäbe es in Bayern ein Informationsfreiheitsgesetz – wie das in fast allen anderen Bundesländern der Fall ist – hätten nicht allein Pressevertreter, sondern alle Bürger das Recht nachzufragen und zu erfahren, wie die Gemeinderäte in einer nichtöffentlich behandelten Angelegenheit abgestimmt haben. In Städten und Gemeinden, in denen es ersatzweise eine kommunale Informationsfreiheits-Satzung gibt, haben die Bürger schon jetzt ein Recht darauf und auch die praktische Möglichkeit, das Abstimmungsverhalten zu erfragen. Sie können diese Information dann auf geeignetem Weg selbst – etwa über Lokalblogs im Internet – öffentlich machen. Dies ist ein wesentlicher Schritt hin zu einer bürgernahen Demokratie.

*** Michael Pahlke: Die Information der Öffentlichkeit und der Medien über nichtöffenliche Gemeinderatssitzungen. Bayerische Verwaltungsblätter 2/2014. Seite 33-42.

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Datum: Donnerstag, 17. Juli 2014 10:10
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2 Kommentare

  1. 1

    Hochinteressant!!
    Aber wieso kann es zu so einer massenhaften Fehlinterpretation ohne Folgen kommen?
    Was kann man dagegen machen?

  2. 2

    Die Stadt Wunsiedel hat mit 9.933 Einwohner eine Verschuldung von 100,5 Mio. € (Stand: 31.12.2013). Das bedeutet eine Pro-Kopf-Verschuldung von über 10.000 € – einer bisher in Bayern einmaligen Geschichte von „Saustall“. Daher ist unbedingte Transparenz und bedingungslose Aufklärung über das Zustandekommen dieser exorbitanten Verschuldung gefordert. Aber!!!
    Maßgeblich daran beteilt ist eine bayerische Justiz, die Wilhelm Schlötterer als „politische Justiz“ bezeichnet, weil ignorant. Der Fall Mollath, Schottdorf, Haderthauer, Wunsiedel u.a. sind allgemein bekannte Beispiele.
    Meines Erachtens muss der Druck auf das Bayerische Justizministerium erhöht werden, die juristische Regelung von Öffentlichkeit und Gemeinden klar und eindeutig regelt und per Dienstanweisung an die bayerische Gemeinden weitergibt. Dann sind solche Stellungnahmen einer Verwaltung, wie sie am Beispiel der Niederschrift der Sitzung der Gemeinde Grünwald vom 27.01.2015 zu lesen ist, obsolet. Und nicht jedes ehrenamtliche Mitglied eines Gemeinderates muss sich mit dieser fundamentalen Frage „Öffentlichkeit kontra Nichtöffentlichkeit“ rumstreiten.

    Mit besten Grüssen aus dem Fichtelgbirge
    Prof. Rainer K. Schöffel

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